Становление конституционной модели новой России

После роспуска СССР начинает­ся процесс ликвидации структур власти и управления СССР, передача их собственности соответствующим ведомствам республик. Так как столица России и СССР совпадали, то и большинство центральных со­юзных ведомств располагались здесь. Российские учреждения, как пра­вило, получили в свое распоряжение хозяйство союзных ведомств и да­же включали в штат костяк их аппарата. Некоторые же учреждения СССР превращались в российские в связи с правопреемством России.

21 апреля 1992 г. изменяется официальное наименование государст­ва, которое учитывает перемены общественного строя, уже произошед­шие, и те перемены политического строя, которые должны еще про­изойти. Российская Советская Федеративная Социалистическая Респуб­лика внесением изменения в Конституцию переименовывается в Рос­сийскую Федерацию - Россию. Причем оба названия равнозначны.

Но пока Российская Федерация продолжала оставаться республикой Советов, с изменениями, осуществленными в предшествующие годы. Эти изменения привели к структуре власти Советов переходного периода.

Структуры власти Российской Федерации, выступив единым фрон­том в деле ликвидации СССР, вскоре после его упразднения столкнулись в борьбе за верховенство в государстве. Этот вопрос стал решаю­щим при подготовке новой Конституции и вызвал политический кризис, закончившийся государственным переворотом в октябре 1993 г. Побе­дившая сторона продиктовала свой вариант Конституции, предусматри­вающий почти абсолютную свободу действий президента, который ни­кому неподконтролен и никому неподотчетен.

В борьбе против СССР президент и российский «со­ветский» парламент выступали вместе. Их противостояние начинается позже. Противостояние Президента России и советского парламента было вызвано несовместимостью системы (несмотря на создание меха­низма, учитывающего в значительной степени принцип разделения вла­стей), предусматривающей полновластие Советов и их единство как системы в принципе со структурой единовластия единоличных руково­дителей - президентов, глав администраций и т.д. - снизу доверху во главе с Президентом России. Новая политическая система власти опи­ралась на начавшийся вводиться порядок прямого избрания соответст­вующих руководителей населением, что делало этих руководителей не­зависимыми от представительных органов.

Избрание Президента России всенародным голосованием поставило вопрос о перераспределении полномочий президента и Верховного Со­вета и Съезда в пользу первого. Это и понятно, так как президент те­перь тоже представляет всех граждан, справедливо было решить вопрос о его равном положении с парламентом. Но этого не произошло. Не­смотря на предоставление президенту достаточно широких полномочий, Съезд в своей повседневной деятельности исходил из своего верховен­ства.

Противостояние между президентом и парламентом обострилось в результате решений VII Съезда Советов, который отказался продлить чрезвычайные полномочия президента, предоставленные ему ранее на период проведения реформ, и принял норму о немедленном прекраще­нии полномочий президента в случае роспуска им или приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной вла­сти. В ответ президент Б.Н. Ельцин 10 декабря 1992 г. выступил с об­ращением "К гражданам России и ко всем избирателям". Президент обвинил Съезд и Верховный Совет в торможении реформ и стремлении узурпировать власть. Он предложил провести референдум, в котором граждане России высказались бы: кому они поручают вывод страны из кризиса - президенту или Верховному Совету и Съезду? Конституци­онный суд выступил в роли примиряющего посредника, и инцидент был исчерпан. Но, как оказалось, не надолго. 

Вопрос о необходимости разработки и принятия но­вой Конституции был поднят, когда Российская Федерация была частью СССР, в разгар перемен общественного и государственного строя на рубеже 90-х годов. Мало кто предполагал, и прежде всего из тех, кто голосовал по вопросу о создании Конституционной комиссии, что во­прос Конституции тесно переплетется с вопросом о самом существова­нии власти Советов.

16 июня 1990 г. I Съезд народных депутатов избрал из своего соста­ва Конституционную комиссию в составе 102 депутатов. Председателем был избран Б.Н. Ельцин, а ответственным секретарем О.Г. Румянцев. Положение о Конституционной комиссии от 22 января 1992 г. устанав­ливало, что Конституционная комиссия занимается разработкой новой Конституции и разработкой поправок к действующей. Осенью 1990 г. был подготовлен первый вариант проекта Конституции, который впо­следствии постоянно дорабатывался и совершенствовался. Свои проекты подготовили и ряд партий и общественных движений. Однако ни один из них не стал основой будущей Конституции, прежде всего потому, что не удовлетворял взглядам действующего президента Б.Н. Ельцина на построение системы власти и конституционный статус президента в Российском государстве.

Для выхода из конституционного кризиса VII Съезд народных депу­татов 12 декабря 1992 г. принял решение о проведении референдума по основным положениям подготавливаемой Конституции. Однако согласо­вать с президентом основные положения не удалось и вследствие этого начинается новый виток противостояния президента и парламента. Со­бравшийся в марте 1993 г. очередной VIII Съезд народных депутатов отложил проведение референдума, а подготовку конституционной ре­формы определил проводить в порядке, предусмотренном действующим законодательством. В ответ президент в своем обращении к народу зая­вил о введении особого порядка управления страной и о назначении на 25 апреля голосования о доверии президенту и вице-президенту и одно­временно о принятии проектов Конституции и закона о выборах феде­рального парламента. Верховный Совет обратился в Конституционный суд с запросом о законности действий президента в связи с его обраще­нием к народу. Конституционный суд 23 марта дал заключение, что ряд действий президента не соответствуют Конституции и Федеративному договору. Созванный в срочном порядке IX Съезд народных депутатов в целях преодоления кризиса 29 марта 1993 г. принял постановление о проведении референдума о доверии президенту и поддержке проводимой им социально-экономической политики, а также о досрочном прове­дении выборов президента и народных депутатов. Референдум состоялся 25 апреля 1993 г. По его условиям он не принес решительного перевеса ни одной из ветвей власти, хотя за досрочные выборы президента голо­совало меньше избирателей, чем за досрочные выборы народ­ных депутатов.

Итоги референдума подтолкнули президента действовать более ре­шительно. 5 мая 1993 г. был опубликован президентский проект Кон­ституции. Одновременно 12 мая 1993 г. Указом президента "О мерах по завершению подготовки новой Конституции РФ" были определены кон­кретные шаги по принятию Конституции. Этим Указом предусматрива­лось, во-первых, что за основу берется проект президента, а во-вторых, что дальнейшую работу над ним с учетом поправок должно осуществ­лять Конституционное совещание, состоящее из представителей, деле­гированных в количестве 2 человек от каждого субъекта Российской Федерации, представителей президента и фракций Верховного Совета РФ. Для доработки проекта, представляемого Конституционному сове­щанию, создавалась рабочая комиссия под председательством президен­та. Указом от 20 мая 1993 г. Конституционное совещание созывалось 5 июня. Этим же Указом уточнялся и его состав. 12 июля 1993 г. проект президента был одобрен Конституционным совещанием. Почти одно­временно другой проект - Конституционной комиссии - 16 июля 1993 г. принимается Верховным Советом в первом чтении. Оба проекта были направлены для рассмотрения субъектам Федерации. Спор между про­ектами был решен силовым методом.

21 сентября 1993 г. президент подписывает Указ № 1400 "О поэтап­ной конституционной реформе в Российской Федерации". В нем гово­рилось о прекращении деятельности Съезда и Верховного Совета и о проведении выборов в новый парламент - Федеральное Собрание, со­стоящее из двух палат. Конституция РФ продолжала действовать лишь в части, не противоречащей данному Указу. Действия президента мотиви­ровались тем, что Российская Федерация - признанный правопреемник СССР, новое государство, пришедшее на смену РСФСР. Указ утверждал положение о выборах в Государственную Думу, а сами выборы намеча­лись на 11-12 декабря текущего года. Предугадывая правомерные дей­ствия Конституционного суда. Указ № 1400 рекомендовал ему не созы­вать заседания до начала работы Федерального Собрания. Однако Кон­ституционный суд 21 сентября провел срочное заседание, на котором вынес заключение о том, что Указ № 1400 и "Обращение президента к гражданам России" нарушают Конституцию и служат основанием для отрешения президента от должности. Верховный Совет, а также Х Съезд охарактеризовали указ № 1400 как акт государственного перево­рота и приняли решение об отрешении президента Б.Н. Ельцина от вла­сти и передаче его полномочий вице-президенту Руцкому. Однако реа­лизовать эти решения было некому, так как все рычаги исполнительной власти находились в руках президента, ему подчинялись и силовые структуры. Избранникам народа ничего не оставалось делать, как отка­заться покидать свою резиденцию - здание Верховного Совета, которое было блокировано силами МВД. 3 октября блокада Верховного Совета была прорвана демонстрантами, которые заняли стоявшее рядом здание мэрии и попытались овладеть телецентром. Антипрезидентскими силами была организована оборона здания Верховного Совета. В ответ прези­дент ввел в Москве чрезвычайное положение. Город заполнили войска, в действие были пущены спецподразделения, которые и решили спор между президентом и парламентом. 4 октября после устрашающего об­стрела из танковых орудий здание Верховного Совета было взято под контроль силами президента, а находившиеся там были арестованы.

Итог событий был печальный - многие десятки погибших, еще большее количество раненых. Был нанесен огромный материальный ущерб из-за обстрелов, пожаров, погромов.

События сентября - октября 1993 г. являются логическим продолже­нием того, что происходило с участием Съезда и Верховного Совета РФ в 1990-1991 гг. по отношению к СССР и его структурам государствен­ной власти.  

Утвердившееся тогда в политической практике игнорирова­ние действующего законодательства и законности теперь повторялось по отношению и к ним самим.

 Переворот, направленный на установление единовластия президента, начавшийся 21 сентября и завершенный с помощью войск 4 октября, позволил приступить к слому всей системы Советов, а также механизма судебной власти, препятствующего произволу президента, - Конститу­ционного суда. 7 октября 1993 г. принимается Указ Президента РФ "О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов фе­дерального значения". Был отменен порядок избрания глав администра­ций соответствующими органами государственной власти. Теперь они назначались президентом по представлению председателя Совета Мини­стров. Указом от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных орга­нов власти и органов местного самоуправления в РФ" предусматрива­лось, что в краях, областях и иных субъектах Федерации вместо Советов население избирает собрания, думы и т.д. в составе 15-50 человек, работающие на постоянной основе. Деятельность районных в городах и сельских Советов прекращалась, а их функции переходят местной ад­министрации. Указом от 26 октября 1993 г. "О реформе местного само­управления в РФ" прекращается деятельность городских и районных Советов.

Затем встал вопрос о легализации всего содеянного. Узаконить про­изошедшие перемены могла только поддержка населения, выраженная на референдуме. Именно поэтому было принято решение проводить выборы в нижнюю палату нового парламента - Федерального Собрания и референдум о принятии Конституции, созданной под эгидой президен­та, - одновременно 12 декабря 1993 г. Первый состав Государственной Думы избирался на 2 года и мог включать лиц, занятых в ней на непо­стоянной основе. Требуемое большинство голосов от принявших уча­стие в референдуме было получено. Конституция вступала в действие с момента ее опубликования - 25 декабря 1993 г.